Volgend artikel
Aedes-Magazine editie 2-2020

Opinie

’Het asbeststelsel moet fundamenteel op de schop’

Paul Frissen, bestuursvoorzitter NSOB

4 minuten leestijd

Het stelsel van asbestverwijdering is aan vernieuwing toe. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaat kijken hoe dat nieuwe stelsel eruit moet zien. Op verzoek van Aedes heeft de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) onderzoek gedaan en het asbeststelsel kritisch tegen het licht gehouden. ‘Kleine aanpassingen zullen niet volstaan’, zegt NSOB-bestuursvoorzitter Paul Frissen. ‘Partijen die moeten samenwerken houden elkaar nu in een houdgreep.’

Hier is iets bijzonders aan de hand. Dat gevoel kregen wij al snel bij onze verkenning van het asbeststelsel. In onze gesprekken over asbestsanering stuitten wij op stevige belangenconflicten, sterke opinies, veel wederzijdse beschuldigingen en hoogoplopende spanningen. De partijen die moeten samenwerken bij het verwijderen van asbest gebruiken krachtige beeldspraak.

Het ene kamp typeert asbest als ‘sluipmoordenaar’ en stelt dat ‘iedere vezel telt’ en het andere kamp spreekt van ‘asbestpaniek’ of ‘vezelvrees’. De verschillende belangengroepen - asbestbedrijven, certificeerders en opdrachtgevers van asbestverwijdering - houden elkaar zo in een houdgreep.

‘Het ene kamp typeert asbest als sluipmoordenaar en stelt dat iedere vezel telt en het andere kamp spreekt van asbestpaniek of vezelvrees’

Stelsel gebaseerd op marktwerking
Nederland kent sinds 1993 een asbestverbod. Asbest zit wel nog in onder meer woningen en ander vastgoed, bijvoorbeeld in de vensterbanken, daken, rookkanalen en gevelpanelen. Er is een stelsel ontwikkeld om de inschatting van risico’s van die bestaande asbesttoepassingen en de verwijdering daarvan effectief en veilig te laten gebeuren.

Dat stelsel is deels gebaseerd op marktwerking en zelfregulering. De opdrachtgevers met een asbestprobleem, waaronder woningcorporaties, en de asbestbranche zijn samen vertegenwoordigd in de organisatie die de eisen opstelt voor de certificering van de sanering. Ook dat is uitzonderlijk. Bij andere gevaarlijke stoffen zijn bedrijven zelf verantwoordelijk voor het opstellen van zorgvuldige werkwijzen en plannen van aanpak.

Maar in het asbestveld werkt men volgens de eisen die zijn vastgelegd in certificatieschema’s door een private beheersstichting met publiekrechtelijke bevoegdheden. Op basis van een convenant met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dat past overigens bij de heersende politieke opvattingen van de begin jaren 90: een zelfregulerende markt met een overheid die op afstand toekijkt.

Illustratie: Menno Wittebrood

Zeer strenge normen
Wat betreft de normstelling hanteert Nederland in vergelijking met andere Europese landen zeer strenge normen. De grenswaarde van het aantal asbestvezels is bij ons laag. Boven die grens is een strak gereguleerde en geprofessionaliseerde werkwijze vereist ter bescherming van de mensen die asbest moeten verwijderen. Het inademen van asbestvezels kan zeer schadelijk zijn voor de gezondheid, uiteindelijk zelfs dodelijk.

Bij klussen in de zware risicoklasse hullen saneerders zich daarom in beschermende pakken en zijn er forse maatregelen om te voorkomen dat zij asbest inademen. Dit gaat gepaard met hoge kosten, terwijl er stevige meningsverschillen bestaan over risicobeoordeling van het vrijkomen van asbestvezels.

Mensenlevens
Als bestuurskundige vind ik een stelsel van zelfregulering een goede zaak. Nederland heeft er een rijke traditie in. Zelfregulering die is gebaseerd op een zekere mate van consensus tussen de betrokken partijen draagt bij aan de legitimiteit, het draagvlak en de handhaving van regels en normen. Dat vraagt echter wel om stevige basisvoorwaarden. Zeker in het domein van de asbestsanering.

‘In het huidige stelsel van asbestverwijdering zijn de basisvoorwaarden voor goed bestuur onvoldoende aanwezig’

Daarbij gaat het om mensenlevens en om heel veel geld. Juist die combinatie vraagt om een redelijke weging van belangen, om voldoende ‘checks and balances’, om garanties tegen het optreden van perverse prikkels bij het vaststellen van risico’s en om een rechtvaardige prijsvorming. In het huidige stelsel van asbestverwijdering ontbreekt dit: de basisvoorwaarden voor goed bestuur zijn onvoldoende aanwezig.

Politiek aan zet

Het rapport Gevangen door belangen van het bestuurskundige onderzoeksinstituut NSOB is gepubliceerd op 14 mei 2020. De Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd te reageren op het rapport. In september organiseert Aedes een bijeenkomst met betrokken partijen over het vervolg.

Meer informatie: www.aedes.nl, dossier Gezond en veilig wonen.

De deelnemende partijen hebben allemaal een eigen, vaak tegengesteld belang. Voor opdrachtnemers zijn scherpe veiligheidsnormen niet alleen een bescherming van hun medewerkers, maar ook van hun omzet. Opdrachtgevers, zoals woningcorporaties, hebben juist weer belang bij een lage risico-inschatting. Dan is saneren goedkoper.

Ondertussen is niet duidelijk wie het publieke belang definieert. Het asbeststelsel is ingericht als een consensusarrangement, maar is in de praktijk een gevechtsarena geworden. Zelfregulering werkt dan slecht.

Op de schop
Wat nu? Het asbeststelsel moet fundamenteel op de schop. Wij denken niet dat kleine aanpassingen zullen volstaan. In ons rapport laten we zien aan welke principes een nieuw stelsel zou moeten voldoen. Belangrijk is bijvoorbeeld een functiescheiding van regulering, uitvoering en toezicht. Met daarbij een scherper onderscheid tussen private (uitvoering) en publieke belangen (normen).

‘Het asbeststelsel is in de praktijk een gevechtsarena, zelfregulering werkt dan slecht’

De normering en risicobepaling moet niet langer in handen zijn van de belanghebbende partijen zodat perverse prikkels verdwijnen. De risico-inschatting moet gebeuren op basis van wetenschappelijke kennis en professionele expertise. Dat zou kunnen door een nieuw op te richten onafhankelijke autoriteit. 

Dit is onze diagnose. Nu is het aan de politiek. Opdrachtgevers, opdrachtnemers en bewoners zijn gebaat bij een helder, realistisch en risicogericht asbestbeleid.